СПЕЦІАЛЬНІ ОБМЕЖЕННЯ ТА ЗАБОРОНИ

Вступаючи на державну службу, особа крім прав та основних обов’язків державного службовця свідомо й добровільно приймає встановлені законодавством антикорупційні обмеження і заборони. Правові обмеження державних службовців зумовлено специфікою виконуваних ними державних функцій і службових повноважень. Головна мета правових обмежень – це забезпечення прозорого й ефективного функціонування інституту державної служби, встановлення правових бар’єрів перед можливими зловживаннями державних службовців, створення умов для належного виконання посадових повноважень.  Державний  службовець зобов’язаний неухильно дотримуватись обмежень і заборон, передбачених антикорупційним законодавством, уникати дій, які можуть розглядатись як підстава підозрювати його в корупції.

Законом України «Про запобігання корупції» (№ 1700) визначено, що корупція – це використання особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, а також відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди цій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей. Виходячи із суті законодавчого визначення корупції статтями 22–27 зазначеного Закону встановлено спеціальні обмеження стосовно діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, щодо: використання службових повноважень; сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; одержання подарунків; роботи близьких осіб та обмеження щодо осіб, які звільнилися з державної служби. Оскільки ці обмеження визначено законодавчо, то строк їх дії – весь період перебування на державній службі. Зміни та винятки до них можуть вноситися лише законом. Крім того, законодавством установлено кримінальну, адміністративну та дисциплінарну відповідальність за порушення цих обмежень і заборон.

Обмеження щодо використання службових повноважень чи становища встановлено ст. 22 Закону № 1700, відповідно до якої особам забороняється використовувати свої службові повноваження або своє становище та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використовувати будь-яке державне чи комунальне майно або кошти в приватних інтересах.

Слід зазначити, що цим Законом заборонено використовувати будь-яке державне чи комунальне майно або кошти в приватних інтересах. У ньому також відсутні законодавчо визначені форми неправомірного використання особами службового становища, що мало місце у попередньому законі. Дуже актуальним на сьогодні є також питання обмеження під час перебування на державній службі сумісництва та суміщення її з іншими видами діяльності.

Зокрема, ст.25 Закону №1700 особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється:

1) займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

2) входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками,паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.

Крім того, у разі якщо Конституцією і законами України для окремих посад встановлено інші або додаткові спеціальні обмеження щодо сумісництва та суміщення, то їх додержання забезпечується за спеціальними процедурами.

Водночас слід зазначити, що ці обмеження не застосовуються до депутатів місцевих рад (крім тих, які здійснюють у раді свої повноваження на постійній основі), членів Вищої ради юстиції (крім тих, які працюють там на постійній основі), народних засідателів і присяжних.

Суміщення слід відрізняти від сумісництва, оскільки це різні поняття. Відповідно до частини  2 статті 21 Кодексу законів про працю України встановлено, що працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або на декількох підприємствах, установах, організаціях якщо інше не передбачено законодавством, колективним договором чи угодою. Така заборона також не поширюється на викладацьку, наукову і творчу діяльність, медичну практику, інструкторську та суддівську спортивну практику. На сьогодні спеціальне законодавство дає можливість достатньо конкретизувати зазначені положення.

Наприклад, поняття наукової, творчої діяльності та медичної практики визначено в законах № 554, № 1977 та в Ліцензійних умовах провадження господарської діяльності з медичної практики, затверджених наказом № 49. Щодо понять викладацької діяльності та інструкторської й суддівської спортивної практики, то в законодавстві чітко ці поняття не визначено.

Водночас викладацьку діяльність можна трактувати як діяльність особи – викладача тієї чи іншої навчальної дисципліни в освітньому закладі, що полягає в читанні лекцій, проведенні семінарів, практичних та інших занять, гуртків, секцій, веденні уроків тощо. Особу, яка веде викладацьку і виховну роботу, іменують педагогом. Отже, викладацька діяльність – це та частина педагогічної діяльності, яка не охоплює виховну роботу.

Також відповідно до Закону № 3808 спортивні судді – це фізичні особи, які пройшли спеціальну підготовку, отримали відповідну кваліфікаційну категорію та уповноважені забезпечувати дотримання правил спортивних змагань, положень (регламентів) про змагання, а також достовірність зафіксованих результатів.

Ще одним антикорупційним обмеженням є заборона особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам.

У даному разі необхідно враховувати, що законодавчо це обмеження по суті складається з двох окремих заборон: мати в підпорядкуванні близьких осіб або бути їм прямо підпорядкованим.

Пряме підпорядкування – це відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, у тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань приймання на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням. При цьому відносинами прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника вважається наявність хоча б одного з перелічених повноважень керівника щодо підлеглої йому близької особи.

На сьогодні Законом № 1700 чітко визначено коло близьких осіб державного службовця, при цьому порівняно з попередніми нормами законодавства перелік цих осіб дещо розширено.

Крім того, Закон прямо встановлює алгоритм дій державних службовців у випадку, коли відносини прямого підпорядкування все ж виникли. Ці заходи мають бути самостійно вжиті ними у 15-денний строк. А у разі добровільного невжиття таких заходів та неможливості протягом місяця переведення осіб на інші посади підпорядкована особа підлягає звільненню.

Обмеження щодо одержання подарунків визначено антикорупційним законодавством як іще одне дієве спеціальне обмеження під час проходження державної служби.

Слід зазначити, що в Законі № 1700 вперше в антикорупційному законодавстві України наведено поняття подарунка. Так, відповідно до абзацу дев’ятого п. 1 ст. 1 цього Закону подарунок – це грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які надають/одержують безоплатно або за ціною, нижчою за мінімальну ринкову.

Цим обмеженням особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у зв’язку із здійсненням службової діяльності категорично забороняється безпосередньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких осіб від юридичних або фізичних осіб. Також їм забороняється одержувати подарунки від осіб, які перебувають у їх підпорядкуванні.

У всіх інших випадках службовець може отримувати подарунки, якщо це відповідає загальновизнаним уявленням про гостинність і вартість таких подарунків одноразово не перевищує одну мінімальну заробітну плату, встановлену на день його прийняття, а сукупна вартість таких подарунків, отриманих з одного джерела протягом року, не повинна перевищувати двох прожиткових мінімумів (на 2019 рік встановлені такі розміри прожиткового мінімуму для працездатних осіб: з 01.01.2019 по 30.06.2019 – 1921 гривень, з 01.07.2019 по 30.11.2019 – 2007 гривень, з 01.12.2019 – 2102 гривень). При цьому обмеження щодо вартості подарунків не поширюється на подарунки, отримані від близьких осіб або одержані як загальнодоступні знижки на товари і послуги, виграші, призи, премії, бонуси.

Статтею 24 Закону № 1700 у комплексі визначено порядок дій осіб у разі надходження пропозиції щодо неправомірної вигоди або подарунка та у випадку виявлення майна, яке може бути неправомірною вигодою або подарунком. Водночас у разі наявності в особи сумнівів щодо можливості одержання подарунка вона має право письмово звернутися для отримання консультації з цього питання до Національного агентства з питань запобігання корупції, яке надасть відповідне роз’яснення.

Особливих правил також слід дотримуватися щодо подарунків, одержаних як подарунки державі, територіальній громаді, державним або комунальним установам чи організаціям. У цьому випадку особа, яка одержала такий подарунок, зобов’язана передати його органу, установі чи організації, визначеним Кабінетом Міністрів України.

Іншим превентивним механізмом запобігання корупції є обмеження щодо осіб, які звільнились або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави та місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що запровадження такого обмеження є міжнародним антикорупційним стандартом.

Так, новим антикорупційним законодавством України передбачено три різновиди цього обмеження та визначено граничний строк їх дії, а саме один рік з дня припинення відповідної діяльності. Отже, ці обмеження стосуються не діючих службовців, а осіб, які звільнились або іншим чином припинили перебування на публічній службі. Водночас наявність у законодавстві таких обмежень спрямовано на попередження випадків необ’єктивності або безпідставної лояльності в діяльності державних службовців стосовно суб’єктів господарювання, а також є інструментом для запобігання корупції в приватному секторі.

Першим різновидом цього обмеження є заборона укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами – підприємцями, якщо протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування особа здійснювала повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих суб’єктів.

Другим різновидом обмеження є заборона особі розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їй відомою у зв’язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, установлених законом.

Третій різновид обмеження полягає в забороні особам, які припинили відповідну діяльність, представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (яких) вони працювали на момент звільнення.

Ще однією характерною особливістю української моделі обмежень для осіб, які припинили публічну службу, є наявність адміністративної відповідальності лише за фактом незаконного розголошення інформації. Порушення обмеження на укладання трудових угод та правочинів у сфері підприємницької діяльності тягне за собою правові наслідки у вигляді можливості судового визнання цих угод чи правочинів недійсними.

Крім перелічених антикорупційних обмежень до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, застосовується низка заборон.

Так, з метою підвищення прозорості діяльності державних органів та їх службовців останнім забороняється відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, а також надавати несвоєчасно, недостовірну чи не в повному обсязі інформацію, яка підлягає наданню відповідно до закону.

 Також державним органам та органам місцевого самоврядування забороняється одержувати від фізичних, юридичних осіб безоплатно кошти або інше майно, нематеріальні активи, майнові переваги, пільги чи послуги, крім випадків, передбачених законами або чинними міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України.

Насамкінець слід зазначити, що розглянуті обмеження й заборони є лише частиною цілісної системи заходів щодо протидії корупції та спрямовані на зменшення її обсягів, обмеження впливу корупції на соціальні та економічні процеси, збільшення ризику для корупціонерів, усунення соціальних передумов корупції, причин та умов корупційних діянь, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Для того щоб подолати корупцію, необхідні зусилля не лише правоохоронних органів, які ведуть боротьбу з цим ганебним явищем, а й спільні дії всіх державних службовців, громадськості, ЗМІ, окремих громадян. З їх допомогою необхідно виховувати непримиренність населення до корупції, переконати людей у спроможності держави покарати чиновника за вчинені правопорушення.

Відповідальність за порушення встановлених антикорупційним законом обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності передбачена статтею 172-4 КУпАП.

Порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю – тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до п’ятисот прожиткових мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом.

Порушення особою встановлених законом обмежень щодо входження до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання  прибутку (крім випадків, коли особа здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді,та представляє інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії  господарської  організації) – тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до п’ятисот прожиткових мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від такої діяльності.

Дії, передбачені частиною першою або другою, вчинені особою, яку протягом  року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення –  тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятисот до восьмисот прожиткових мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу чи винагороди та з позбавленням  права обіймати  певні  посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.

Відповідно до статті  172-5 КУпАП, відповідальність за порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків – тягне за собою накладення штрафу від ста до двохсот прожиткових мінімумів доходів громадян з конфіскацією такого подарунка.

Та сама дія, вчинена особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за порушення, передбачене частиною першою цієї статті, – тягне за собою накладення штрафу від двохсот до чотирьохсот прожиткових мінімумів доходів громадян з конфіскацією такого подарунка (пожертви) та з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.

Відповідно до статті 172-8 КУпАП, відповідальність за незаконне розголошення або використання  в інший спосіб особою у своїх інтересах інформації, яка стала їй відома у зв’язку з виконанням службових повноважень – тягне за собою накладення  штрафу від ста до ста п’ятдесяти прожиткових мінімумів доходів громадян.